Zastanawiaj\u0105c si\u0119 nad istot\u0105 lokalnego samorz\u0105du mo\u017cna dostrzec, \u017ce charakteryzuje go nie tylko jedna g\u0142\u00f3wna cecha, ale sk\u0142ada si\u0119 na ni\u0105 wiele wzajemnie powi\u0105zanych oraz harmonizuj\u0105cych ze sob\u0105 zjawisk spo\u0142ecznych, politycznych, socjologicznych, prawnych, gospodarczych i finansowych. Jakkolwiek rozwa\u017cania nad samorz\u0105dem terytorialnym mog\u0105 by\u0107 prowadzone w wielu r\u00f3\u017cnych perspektywach, to uchwycenie jego charakteru spo\u0142ecznego i prawnego, wydaje si\u0119 mie\u0107 znaczenie podstawowe dla zrozumienia jego istoty.<\/p>\n
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorz\u0105dzie\u2028terytorialnym stanowi o powrocie Rzeczypospolitej Polskiej do dualistycznego modelu administracji terenowej z okresu mi\u0119dzywojennego dwudziestolecia, w kt\u00f3rym lokalny\u2028samorz\u0105d by\u0142 tylko jednym z jej filar\u00f3w.\u00a0Z dniem wej\u015bcia w \u017cycie tej ustawy, wszyscy mieszka\u0144cy \u2028dotychczasowych miast i gmin, z mocy samego prawa stali si\u0119\u2028cz\u0142onkami lokalnych wsp\u00f3lnot samorz\u0105dowych, kt\u00f3re wraz z odpowiadaj\u0105cym im terytorium zosta\u0142y nazwane przez ustaw\u0119 \u201egminami\u201d.[1]<\/a><\/p>\n Ujmuj\u0105c samorz\u0105d \u2028terytorialny w jego aspekcie spo\u0142ecznym, najpro\u015bciej by\u0142oby powiedzie\u0107, \u017ce s\u0105 to ludzie zamieszkuj\u0105cy okre\u015blone terytorium. Rodzi si\u0119 jednak uzasadnione pytanie o to, czy takie narzucone z g\u00f3ry, automatyczne przyporz\u0105dkowanie jednostek ludzkich do grup o administracyjnie wytyczonych granicach, tworzy rzeczywist\u0105\u2028spo\u0142eczno\u015b\u0107, czy te\u017c jest to tylko pewna zbiorowo\u015b\u0107 zdefiniowana wed\u0142ug formalnie ustalonych kryteri\u00f3w?<\/p>\n Zygmunt Niewiadomski zauwa\u017ca, \u017ce samorz\u0105d terytorialny jest korporacj\u0105 o pewnych szczeg\u00f3lnych cechach, kt\u00f3re nie pozwalaj\u0105 w prosty spos\u00f3b\u2028por\u00f3wna\u0107 go do stowarzyszenia lub zwi\u0105zku. Nie mo\u017cna bowiem odm\u00f3wi\u0107 przynale\u017cno\u015bci do terytorialnego zwi\u0105zku komunalnego, za\u015b organy zwi\u0105zku nie mog\u0105 jej pozbawi\u0107. Przynale\u017cno\u015b\u0107 jest zatem obligatoryjna i przymusowa, cho\u0107 \u2013 jak twierdzi Niewiadomski \u2013 tylko pozornie. Osoba zamieszka\u0142a na obszarze danego zwi\u0105zku komunalnego mo\u017ce bowiem pozostawa\u0107 bierna w sprawach publicznych i nie skutkuje to \u017cadnymi sankcjami ze strony wsp\u00f3lnoty.[2]<\/a> Przynale\u017cno\u015b\u0107 takiej osoby do samorz\u0105dowej gminy jest zatem czysto formalna.<\/p>\n Organizuj\u0105c ca\u0142kowicie odmienn\u0105 (od tej, kt\u00f3r\u0105 znamy z czas\u00f3w PRL[3]<\/a>) struktur\u0119 \u2028administracji publicznej, ustawodawca pos\u0142u\u017cy\u0142 si\u0119 poj\u0119ciem \u201ewsp\u00f3lnota\u201d na okre\u015blenie lokalnej spo\u0142eczno\u015bci, kt\u00f3rej regu\u0142y \u017cycia publicznego zosta\u0142y uj\u0119te w ustawie o samorz\u0105dzie terytorialnym. Termin \u201ewsp\u00f3lnota\u201d,\u00a0w moim przekonaniu, posiada o\u2028wiele g\u0142\u0119bsz\u0105 wymow\u0119 ni\u017c podobny termin \u201espo\u0142ecze\u0144stwo\u201d. Okre\u015bla bowiem nie tylko organizacj\u0119 pewnej zbiorowo\u015bci ludzkiej, ale r\u00f3wnie\u017c istnienie mi\u0119dzyludzkich wi\u0119zi, u \u017ar\u00f3de\u0142 kt\u00f3rych le\u017cy bogactwo r\u00f3\u017cnorodnych, wsp\u00f3lnie odczuwanych potrzeb i pragnie\u0144.<\/p>\n Zdaniem Andrzeja Piekary, poj\u0119cie \u201ewsp\u00f3lnota\u201d ma donios\u0142\u0105 i bogat\u0105 tre\u015b\u0107 w aspekcie socjologicznym. Oznacza ono, \u017ce\u2028jaka\u015b zbiorowo\u015b\u0107 wesz\u0142a w wy\u017csze stadium rozwoju, charakteryzuj\u0105ce si\u0119 istotnym stopniem zintegrowania spo\u0142ecznego, zdolno\u015bci\u0105 do samoorganizacji w imi\u0119 wsp\u00f3lnych cel\u00f3w oraz istnieniem stosunkowo rozleg\u0142ych w\u0105tk\u00f3w wsp\u00f3lnej \u015bwiadomo\u015bci. Cho\u0107 w kwestii prawnej istoty samorz\u0105du terytorialnego poj\u0119cie wsp\u00f3lnotowo\u015bci niewiele wyja\u015bnia, to wyra\u017ca ono niezwykle wa\u017cn\u0105 intencj\u0119, by gmina by\u0142a kreatywnie funkcjonuj\u0105c\u0105 zbiorowo\u015bci\u0105.[4]<\/a> Aby ten \u2013 ze wszech miar s\u0142uszny \u2013 postulat m\u00f3g\u0142 si\u0119 zi\u015bci\u0107, musz\u0105 powsta\u0107 ku temu obiektywnie sprzyjaj\u0105ce\u2028warunki, pozwalaj\u0105ce na tw\u00f3rczy rozw\u00f3j lokalnej spo\u0142eczno\u015bci.<\/p>\n Zbigniew Leo\u0144ski wskazuje na r\u00f3\u017cnorodne wi\u0119zi \u0142\u0105cz\u0105ce cz\u0142onk\u00f3w samorz\u0105dowej wsp\u00f3lnoty (terytorialna, gospodarcza, zawodowa), wyr\u00f3\u017cniaj\u0105c\u2028pewne istotne cechy, do kt\u00f3rych zalicza:<\/p>\n Wymienione cechy nie tylko charakteryzuj\u0105, ale r\u00f3wnie\u017c warunkuj\u0105 prawid\u0142owy rozw\u00f3j lokalnych samorz\u0105d\u00f3w. Brak kt\u00f3rejkolwiek z nich oznacza\u0142by pozbawienie lokalnej spo\u0142eczno\u015bci przymiotu realnego decydowania o sobie. Samorz\u0105dno\u015b\u0107 sta\u0142aby si\u0119 w\u00f3wczas tylko atrap\u0105 tego, czym w swojej istocie powinna by\u0107.<\/p>\n Poszukuj\u0105c znaczenia s\u0142\u00f3w “samorz\u0105d terytorialny” nale\u017cy stwierdzi\u0107, \u017ce jego istot\u0105 s\u0105 spo\u0142eczne, czyli mi\u0119dzyludzkie wi\u0119zi, powstaj\u0105ce jako nieunikniona konsekwencja splotu\u2028r\u00f3\u017cnorodnych, powszechnie odczuwanych (zbiorowych) potrzeb oraz mo\u017cliwo\u015bci ich zaspokajania poprzez wzajemne \u015bwiadczenie us\u0142ug i samopomoc. Pod poj\u0119ciem \u201eodczuwanych potrzeb\u201d rozumiem nie tylko zindywidualizowane, jednostkowe potrzeby, ale r\u00f3wnie\u017c wra\u017cliwo\u015b\u0107 na uzasadnione potrzeby innych cz\u0142onk\u00f3w wsp\u00f3lnoty \u2013 zw\u0142aszcza tych najs\u0142abszych, kt\u00f3rych nie sta\u0107\u2028na samodzielne ich zaspokojenie. Aby aktywno\u015b\u0107, tak rozumianej samorz\u0105dowej spo\u0142eczno\u015bci skierowana na zaspokojenie wsp\u00f3lnotowych\u2028potrzeb mog\u0142a by\u0107 skuteczna, musi by\u0107 prawid\u0142owo\u2028zorganizowana. Organizacja zatem, to jeszcze jedna wa\u017cna cecha spo\u0142ecznej istoty samorz\u0105du terytorialnego.<\/p>\n Samorz\u0105d terytorialny to wy\u017csza od wielu innych (komitet\u00f3w, stowarzysze\u0144) forma organizowania si\u0119 mieszka\u0144c\u00f3w gminy.\u2028Podstawowe zasady ustroju lokalnej w\u0142adzy zosta\u0142y okre\u015blone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz uszczeg\u00f3\u0142owione w ustawie o samorz\u0105dzie terytorialnym i ustawie\u00a0z 8 marca 1990 roku \u2013 Ordynacja wyborcza do rad gmin.[6]<\/a><\/p>\n Organizacja samorz\u0105du terytorialnego to oczywi\u015bcie nie tylko ustr\u00f3j organ\u00f3w lokalnej w\u0142adzy, ale r\u00f3wnie\u017c zasady finansowania jego dzia\u0142alno\u015bci. Jakkolwiek by nie ocenia\u0107 obiektywnej poprawno\u015bci rozwi\u0105za\u0144 ustrojowych i organizacyjnych, to zawsze o istocie lokalnego samorz\u0105du decydowa\u0107 b\u0119dzie moralna i zawodowo kompetentna postawa zaanga\u017cowanych we\u0144 ludzi.<\/p>\n W perspektywie polskiego ustawodawstwa, samorz\u0105d\u2028terytorialny jest prawno-administracyjn\u0105 form\u0105 uspo\u0142ecznienia, demokratyzacji i decentralizacji administracji publicznej oraz upodmiotowienia mieszka\u0144c\u00f3w gminy. Charakter prawny samorz\u0105du terytorialnego jest zasadniczo odmienny od ustroju w\u0142adzy lokalnej, ukszta\u0142towanego ustaw\u0105 z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych\u00a0i samorz\u0105du terytorialnego. Andrzej Piekara wymienia nast\u0119puj\u0105ce cechy, kt\u00f3re odr\u00f3\u017cniaj\u0105 nowe regulacje prawne samorz\u0105du od poprzednich:<\/p>\n Zdaniem cytowanego autora, s\u0105dowa ochrona podmiotowo\u015bci gminy ma donios\u0142e znaczenie dla umacniania jej pozycji prawnej, b\u0119d\u0105cej istot\u0105 samorz\u0105du terytorialnego.[7]<\/a><\/p>\n Zygmunt Niewiadomski, z kolei, okre\u015bla samorz\u0105d terytorialny jako wyodr\u0119bniony w strukturze pa\u0144stwa, powsta\u0142y z mocy prawa zwi\u0105zek lokalnego spo\u0142ecze\u0144stwa, powo\u0142ywany do samodzielnego wykonywania zada\u0144 publicznych. Z faktu wyodr\u0119bnienia terytorialnych zwi\u0105zk\u00f3w samorz\u0105dowych wynika ich wzgl\u0119dna niezale\u017cno\u015b\u0107 od aparatu pa\u0144stwowego, a w konsekwencji \u2013 mo\u017cliwo\u015b\u0107 kszta\u0142towania w\u0142asnej, wewn\u0119trznej organizacji, wyb\u00f3r organ\u00f3w przedstawicielskich oraz uprawnienia do stanowienia lokalnego prawa.[8]<\/a><\/p>\n Upodmiotowienie publicznoprawne samorz\u0105d\u00f3w terytorialnych powoduje, \u017ce mog\u0105 one korzysta\u0107 ze \u015brodk\u00f3w prawnych w\u0142a\u015bciwych w\u0142adzy pa\u0144stwowej, w tym tak\u017ce ze \u015brodk\u00f3w prawnych o charakterze w\u0142adczym. Mo\u017cliwo\u015b\u0107 stosowania w\u0142adztwa administracyjnego (gminnego) nale\u017cy zatem do prawnej istoty samorz\u0105du terytorialnego.\u00a0Nale\u017cy zwr\u00f3ci\u0107 uwag\u0119, \u017ce zar\u00f3wno Konstytucja RP, jak i ustawa samorz\u0105dowa stoj\u0105 na stanowisku, \u017ce gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu w\u0142asnym, a nie w imieniu pa\u0144stwa, cho\u0107 dopuszczono r\u00f3wnie\u017c mo\u017cliwo\u015b\u0107 zlecania gminie zada\u0144 z zakresu administracji rz\u0105dowej.<\/p>\n Wyodr\u0119bnienie instytucji samorz\u0105du terytorialnego z jednolitego systemu organ\u00f3w w\u0142adzy pa\u0144stwowej funkcjonuj\u0105cego w PRL oraz przydanie mu przymiotu osobowo\u015bci prawnej, stanowi jedn\u0105 z istotnych gwarancji jego autentycznej samorz\u0105dno\u015bci.[9]<\/a>\u00a0 Samorz\u0105d terytorialny, tak jak ka\u017cda osoba prawna, mo\u017ce swym dzia\u0142aniem i we w\u0142asnym imieniu dokonywa\u0107 czynno\u015bci prawnych, w typowym dla os\u00f3b prawnych zakresie. Dokonuje tego oczywi\u015bcie za po\u015brednictwem swoich organ\u00f3w, kt\u00f3rym ustawa\u00a0o samorz\u0105dzie terytorialnym przypisuje odpowiednie do ich w\u0142a\u015bciwo\u015bci kompetencje.\u00a0Wskazane cechy lokalnego samorz\u0105du sprawiaj\u0105, \u017ce ustawodawca wyodr\u0119bni\u0142 z dotychczasowego jednolitego poj\u0119cia \u201emienia og\u00f3lnonarodowego\u201d osobn\u0105 kategori\u0119 praw maj\u0105tkowych \u2013 \u201emienie komunalne\u201d, kt\u00f3rego w\u0142asno\u015b\u0107 sta\u0142a si\u0119 udzia\u0142em lokalnych samorz\u0105d\u00f3w, a co za tym idzie \u2013 uzyska\u0142y one prawo do swobodnego nim rozporz\u0105dzania.<\/p>\n Nale\u017cy jednak zaznaczy\u0107, \u017ce w demokratycznym ustroju pa\u0144stwowym mo\u017cliwe jest inne okre\u015blenie pozycji prawnej samorz\u0105du terytorialnego. Wskazuje na to Europejska Karta Samorz\u0105du Terytorialnego z 1985 roku, wed\u0142ug kt\u00f3rej samorz\u0105d terytorialny nie musi by\u0107 wyposa\u017cony w przymiot odr\u0119bnej osobowo\u015bci prawnej. Koncepcja ta nawi\u0105zuje do tzw. \u201epa\u0144stwowych teorii samorz\u0105du\u201d, kt\u00f3re uznaj\u0105, \u017ce tylko pa\u0144stwo, jako suweren, mo\u017ce przekaza\u0107 samorz\u0105dowi cz\u0119\u015b\u0107 swoich zada\u0144, a administracja samorz\u0105dowa jest zdecentralizowan\u0105 postaci\u0105 administracji pa\u0144stwowej.<\/p>\n Zbigniew Leo\u0144ski wskazuje jednak, \u017ce poj\u0119cie \u201eosobowo\u015bci prawa publicznego\u201d by\u0142o i nadal jest przedmiotem spor\u00f3w wliteraturze polskiej i zachodniej.[10]<\/a> Niezale\u017cnie tych w\u0105tpliwo\u015bci, pozycja prawna naszego wsp\u00f3\u0142czesnego samorz\u0105du terytorialnego obliguje go do dzia\u0142ania w dw\u00f3ch zasadniczo odmiennych sferach stosunk\u00f3w prawnych: publicznoprawnej i cywilnoprawnej. Zasadniczo odmienna jest wzajemna pozycja wyst\u0119puj\u0105cych w tych stosunkach podmiot\u00f3w. Z tego w\u0142a\u015bnie powodu rzecz\u0105 niezwykle wa\u017cn\u0105 jest precyzyjne okre\u015blenie granic obszar\u00f3w, w kt\u00f3rych gmina mo\u017ce wyst\u0119powa\u0107 raz jako w\u0142adczy organ administracji publicznej, a innym razem jako r\u00f3wnorz\u0119dny partner w stosunkach cywilnoprawnych. Regulacje prawne dotycz\u0105ce kompetencji i uprawnie\u0144 poszczeg\u00f3lnych organ\u00f3w gminy wci\u0105\u017c jednak pozostawiaj\u0105 wiele do \u017cyczenia.<\/p>\n Organizacja Narod\u00f3w Zjednoczonych pos\u0142uguje si\u0119\u2028terminem \u201eCommunity development<\/em>\u201d, kt\u00f3ry oznacza proces sumowania dobrowolnych, indywidualnych ludzkich wysi\u0142k\u00f3w z wysi\u0142kami w\u0142adz pa\u0144stwowych, zmierzaj\u0105cych wsp\u00f3lnie do poprawy warunk\u00f3w materialnych oraz kulturalnych spo\u0142ecze\u0144stwa. Proces ten ma na celu w\u0142\u0105czanie lokalnych spo\u0142eczno\u015bci w \u017cycie narodu i umo\u017cliwienie ka\u017cdemu cz\u0142owiekowi pe\u0142nego uczestnictwa w og\u00f3lnonarodowym post\u0119pie.<\/p>\n Zdaniem Zbigniewa Wierzbickiego, okre\u015blnie \u201eCommunity development<\/em>\u201d jest zgodne lub co najmniej bardzo bliskie znaczeniowo polskiej \u201eteorii aktywizacji i rozwoju spo\u0142eczno\u015bci lokalnych\u201d. Teoria ta ujmuje w jedn\u0105 ca\u0142o\u015b\u0107 zjawiska rozwoju cywilizacyjnego, kulturalnego i duchowego, stymuluj\u0105cego ludzi do dzia\u0142a\u0144 w wybranej dziedzinie, w granicach ich w\u0142asnych lokalnych spo\u0142eczno\u015bci.[11]<\/a> Rozw\u00f3j lokalny powinien by\u0107 rezultatem aktywizowania spo\u0142ecze\u0144stwa, a jego efektem, obok wymiernych d\u00f3br materialnych, kszta\u0142towanie w ludziach takich cech jak: zbiorowa zaradno\u015b\u0107 i przedsi\u0119biorczo\u015b\u0107, poczucie odpowiedzialno\u015bci za wsp\u00f3lnot\u0119, umiej\u0119tno\u015b\u0107 dialogu i demokratycznego decydowania oraz rozwijanie wi\u0119zi z w\u0142asnym mikroregionem. Innymi s\u0142owy \u2013 lokalnego patriotyzmu.<\/p>\n Andrzej Piekara rozumie \u201erozw\u00f3j lokalny\u201d jako zharmonizowan\u0105, systematyczn\u0105 i skuteczn\u0105 dzia\u0142alno\u015b\u0107, prowadzon\u0105 w spo\u0142eczno\u015bci lokalnej, realizuj\u0105c\u0105 potrzeby i oczekiwania spo\u0142eczne, w celu osi\u0105gni\u0119cia og\u00f3lnego post\u0119pu z udzia\u0142em zainteresowanych.[12]<\/a> Istot\u0105 takiego uj\u0119cia jest dobrze zorganizowana wsp\u00f3\u0142praca, ukierunkowana na osi\u0105ganie strategicznych cel\u00f3w lokalnej spo\u0142eczno\u015bci oraz zaspokajanie jej codziennych, zbiorowych i indywidualnych potrzeb.<\/p>\n Obie definicje s\u0105 wed\u0142ug mnie zbie\u017cne ze sob\u0105 i trafnie charakteryzuj\u0105 istot\u0119 lokalnego rozwoju. Mo\u017cna powiedzie\u0107, \u017ce rozw\u00f3j lokalnych spo\u0142ecze\u0144stw, to rozw\u00f3j oparty na powszechnie uznawanych warto\u015bciach oraz wsp\u00f3\u0142dzia\u0142aniu zmierzaj\u0105cym do osi\u0105gania spo\u0142ecznie akceptowanych i po\u017c\u0105danych cel\u00f3w, takich jak: wolno\u015b\u0107, demokracja oraz odpowiedzialno\u015b\u0107 za losy indywidualne i ca\u0142ej wsp\u00f3lnoty.<\/p>\n Aby rzeczywisty rozw\u00f3j lokalnych spo\u0142eczno\u015bci m\u00f3g\u0142 post\u0119powa\u0107, potrzebne s\u0105 ku temu odpowiednie warunki polityczne i prawne. Aktywizowanie i rozwijanie lokalnych spo\u0142eczno\u015bci opiera si\u0119 bowiem na zasadzie pomocniczo\u015bci, zgodnie z kt\u00f3r\u0105 nie nale\u017cy jednostkom odbiera\u0107 i przenosi\u0107 na spo\u0142ecze\u0144stwo tego, co mog\u0105 wykona\u0107 z w\u0142asnej inicjatywy i w\u0142asnymi si\u0142ami.<\/p>\n Ks. W\u0142adys\u0142aw Piwowarski zwraca uwag\u0119, \u017ce niesprawiedliwo\u015bci\u0105, szkod\u0105 spo\u0142eczn\u0105 i zak\u0142\u00f3ceniem spo\u0142ecznego porz\u0105dku jest zabieranie mniejszym spo\u0142eczno\u015bciom tych zada\u0144, kt\u00f3re mog\u0142yby samodzielnie wykona\u0107 oraz przekazywanie ich spo\u0142eczno\u015bciom wi\u0119kszym, zorganizowanym na wy\u017cszym poziomie struktury pa\u0144stwa. Wszelka spo\u0142eczna dzia\u0142alno\u015b\u0107 ma ze swej natury charakter pomocniczy, co oznacza, \u017ce powinna wspiera\u0107 lokalne spo\u0142eczno\u015bci, a nie niszczy\u0107 je i wch\u0142ania\u0107.[13]<\/a><\/p>\n Z nieodleg\u0142ych do\u015bwiadcze\u0144 tzw. \u201erealnego socjalizmu\u201d mo\u017cna wywnioskowa\u0107, \u017ce niedochowanie wskazanej zasady, nieuchronnie prowadzi do wyalienowania samorz\u0105dowych wsp\u00f3lnot z pa\u0144stwowego systemu spo\u0142eczno-politycznego oraz do degradacji \u017cycia ca\u0142ego narodu. Narzucone odg\u00f3rnie dyrektywy \u201eosi\u0105gania post\u0119pu\u201d \u2013 wymuszonego i pozbawionego autentycznego zaanga\u017cowania lokalnych spo\u0142eczno\u015bci, odnosz\u0105 odwrotny skutek. Wzmagaj\u0105 op\u00f3r i bierno\u015b\u0107 ludzi, przyzwyczajaj\u0105c ich do wyczekiwania na inicjatyw\u0119 \u201ez g\u00f3ry\u201d oraz wsparcie pa\u0144stwa we wszystkich aspektach \u017cycia. Powoduj\u0105 frustracj\u0119 \u2013 zw\u0142aszcza wtedy, gdy \u201erozw\u00f3j\u201d wymuszany jest wbrew oczekiwaniom obywateli,\u00a0z naruszeniem ich poczucia podmiotowo\u015bci. Budz\u0105 ponadto uczucie (t\u0142umionej) agresji lub buntu, mog\u0105cego eksplodowa\u0107 w formie otwartego protestu, b\u0105d\u017a wycofywania si\u0119 z aktywnego udzia\u0142u w \u017cyciu publicznym. W skrajnych przypadkach, tak\u017ce ucieczk\u0119 w \u017cycie prywatne i rodzinne, odej\u015bcie na wewn\u0119trzn\u0105 emigracj\u0119 lub rzeczywist\u0105 emigracj\u0119 do innych region\u00f3w kraju lub za granic\u0119.[14]<\/a><\/p>\n Dobrym modelem kreatywnej organizacji pa\u0144stwowej jest ustr\u00f3j demokratyczno-samorz\u0105dowy, funkcjonuj\u0105cy w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej. Taki model pa\u0144stwa tworzy warunki do tego, aby lokalne spo\u0142ecze\u0144stwa mog\u0142y zapewni\u0107 sobie mo\u017cliwo\u015b\u0107 kreatywnego dzia\u0142ania\u00a0i rozwoju. Si\u0142\u0105 sprawcz\u0105 rozwoju takich spo\u0142eczno\u015bci jest autentyczne zaanga\u017cowanie w obszarach zwi\u0105zanych z dan\u0105 lokalno\u015bci\u0105 oraz wykonywanie publicznych funkcji z wyboru.[15]<\/a><\/p>\n Kreatywno\u015b\u0107 spo\u0142ecze\u0144stwa powinna znale\u017a\u0107 sw\u00f3j wyraz przede wszystkim w sta\u0142ym i swobodnym rozwoju si\u0142 wytw\u00f3rczych, z kt\u00f3rymi id\u0105 w parze: rozw\u00f3j nauki i techniki, zaspokajanie pragnienia wiedzy, wynalazczo\u015b\u0107, przedsi\u0119biorczo\u015b\u0107, szacunek dla godnej pracy i p\u0142acy, a tak\u017ce poczucie bezpiecze\u0144stwa socjalnego, b\u0119d\u0105ce rekompensat\u0105 za dobr\u0105, uczciw\u0105 prac\u0119.[16]<\/a><\/p>\n Zesp\u00f3\u0142 uwarunkowa\u0144, jakie s\u0105 konieczne do osi\u0105gania sta\u0142ej kreatywnej aktywno\u015bci\u2028obywateli, Andrzej Piekara wyra\u017ca nast\u0119puj\u0105cym wzorem:<\/p>\n 3 x D + SiP = KS<\/p>\n oznaczaj\u0105cym:<\/p>\n Decentralizacja, Deetatyzacja i Demokratyzacja Formu\u0142a ta zawiera silnie stymuluj\u0105cy aktywno\u015b\u0107 element uspo\u0142ecznienia w\u0142adzy, wywo\u0142uj\u0105cy takie pozytywne zjawiska, jak: udzia\u0142 obywateli w procesach decyzyjnych, informacyjnych i kontrolnych oraz odpowiedzialno\u015b\u0107 spo\u0142eczn\u0105, wp\u0142ywanie na opini\u0119 publiczn\u0105, kszta\u0142towanie tw\u00f3rczych postaw obywatelskich, a ponadto wyzwalanie mechanizm\u00f3w samoregulacji i wczesnego ostrzegania.<\/p>\n Bardzo wa\u017cny w tej formule jest tak\u017ce element pluralizmu politycznego, organizacyjnego i spo\u0142ecznego, kt\u00f3ry stymuluje tw\u00f3rcz\u0105 rywalizacj\u0119 podmiot\u00f3w, wzbogaca i uautentycznia formy kontroli spo\u0142ecznej, a dzi\u0119ki niej przeciwdzia\u0142a autorytarnym i koteryjnym inicjatywom lokalnej\u2028 w\u0142adzy. Spe\u0142nienie opisanych we wzorze warunk\u00f3w powinno skutkowa\u0107 rozwojem zdrowych i kreatywnych spo\u0142ecze\u0144stw, kt\u00f3re charakteryzuj\u0105 si\u0119 nast\u0119puj\u0105cymi atrybutami:<\/p>\n Opisane wy\u017cej modelowe warunki, jakie powinny wywo\u0142ywa\u0107 kreatywn\u0105 aktywno\u015b\u0107 lokalnych spo\u0142ecze\u0144stw, mo\u017cna do\u015b\u0107 \u0142atwo osi\u0105gn\u0105\u0107 w pa\u0144stwach o ustabilizowanej sytuacji politycznej\u00a0i gospodarczej. Nie mo\u017cna niestety uzna\u0107, \u017ce takie warunki istniej\u0105 w naszym kraju. Formalne uchwalenie nowych konstytucyjnych ustaw niczego jeszcze nie zmienia w dotychczasowych praktykach funkcjonowania w\u0142adzy. Nowe unormowania prawne musz\u0105 by\u0107 skutecznie wprowadzone w \u017cycie,\u00a0a nowe rozwi\u0105zania ustrojowe zaakceptowane i powszechnie szanowane.<\/p>\n Wsp\u00f3\u0142czesne polskie samorz\u0105dy terytorialne obci\u0105\u017cone s\u0105 destrukcyjnym\u2028balastem spo\u0142eczno-gospodarczych mechanizm\u00f3w i struktur, pochodz\u0105cych\u2028z uprzednio panuj\u0105cego systemu politycznego. Powa\u017cnym zagro\u017ceniem dla wprowadzania ustrojowych zmian jest zanik spo\u0142ecznej aktywno\u015bci, wywo\u0142any rosn\u0105cymi trudno\u015bciami\u2028codziennego \u017cycia. Transformacja przebiega w warunkach g\u0142\u0119bokiego kryzysu gospodarczego, upad\u0142o\u015bci wielu pa\u0144stwowych zak\u0142ad\u00f3w pracy i deprecjacji pieni\u0105dza, prowadz\u0105cych do za\u0142amania si\u0119 podstaw biologicznej egzystencji narodu. Wci\u0105\u017c brakuje jasnych i zupe\u0142nych unormowa\u0144 prawnych, okre\u015blaj\u0105cych zasady gospodarki finansowej pa\u0144stwa. Wszystko to godzi w gwarancje autentyczno\u015bci przebudowy ustroju politycznego i gospodarczego.<\/p>\n Jednym z g\u0142\u00f3wnych zagro\u017ce\u0144 jest brak powszechnego u\u015bwiadomienia sobie ogromnych mo\u017cliwo\u015bci, jakie otrzyma\u0142o polskie spo\u0142ecze\u0144stwo w mikro- i makroskali. Zdecydowanie uwa\u017cam, \u017ce wybory samorz\u0105dowe z 27 maja 1990 roku by\u0142y niewykorzystan\u0105 szans\u0105. Bierno\u015b\u0107 spo\u0142ecze\u0144stwa przyczyni\u0142a si\u0119 do wyboru wielu niew\u0142a\u015bciwych os\u00f3b, kt\u00f3re swoimi niekompetentnymi i nieodpowiedzialnymi dzia\u0142aniami, przyczyniaj\u0105 si\u0119 do podwa\u017cania autorytetu samorz\u0105dowej w\u0142adzy. Rodzi to nieufno\u015b\u0107 spo\u0142ecze\u0144stwa do zmian oraz do ich moderator\u00f3w.<\/p>\n Prze\u0142om lat osiemdziesi\u0105tych i dziewi\u0119\u0107dziesi\u0105tych to burzliwy okres transformacji ustrojowej naszego pa\u0144stwa. W sytuacji g\u0142\u0119bokiego za\u0142amania \u2028gospodarczego, wielu mieszka\u0144c\u00f3w polskich gmin musia\u0142o zmierzy\u0107 si\u0119 z d\u0142ugotrwa\u0142ym bezrobociem i utrat\u0105 podstaw utrzymania. Upad\u0142y pa\u0144stwowe fabryki i centralnie planowany, dyrektywny system gospodarczy. Wielu mieszka\u0144c\u00f3w zmuszonych zosta\u0142o do poszukiwania nowych \u017ar\u00f3de\u0142 utrzymania i emigracji.<\/p>\n Likwidacja tysi\u0119cy pracodawc\u00f3w (pa\u0144stwowych i prywatnych) dobitnie nam u\u015bwiadomi\u0142a fundamentalne znaczenie gospodarki dla rozwoju lokalnych spo\u0142eczno\u015bci. Lokalna gospodarka to przecie\u017c miejsca pracy i wynagrodzenia za prac\u0119. W sektorze gospodarczym wypracowywane s\u0105 realne dobra materialne i warto\u015bciowy pieni\u0105dz. Sfera bud\u017cetowa (urz\u0119dy, szko\u0142y, ochrona zdrowia, plac\u00f3wki kultury itp.) nie ma w\u0142asnych pieni\u0119dzy, tylko uzyskuje je z podatkowych wp\u0142yw\u00f3w. Je\u015bli upada lokalna gospodarka, ustaj\u0105 jednocze\u015bnie wszelkie mechanizmy nap\u0119dzaj\u0105ce lokalny rozw\u00f3j. Ludzie trac\u0105 mo\u017cliwo\u015bci utrzymania si\u0119 przy \u017cyciu, a administracja traci swoje finansowanie. Zaci\u0105ganie bankowych po\u017cyczek i kredyt\u00f3w na \u017cycie prywatne i publiczne jest bardzo z\u0142ym rozwi\u0105zaniem, cho\u0107 niestety, cz\u0119sto praktykowanym.<\/p>\n Obok wielu przyczyn sk\u0142adaj\u0105cych si\u0119 na upadek starego systemu spo\u0142eczno-gospodarczego, jednym\u00a0z najpowa\u017cniejszych zagro\u017ce\u0144 dla nowego ustroju jest ryzyko utraty zaufania spo\u0142ecze\u0144stwa do organ\u00f3w samorz\u0105dowej w\u0142adzy. Mo\u017ce to skutkowa\u0107 w d\u0142u\u017cszej perspektywie frustracj\u0105 i demoralizacj\u0105 spo\u0142ecze\u0144stwa, korupcj\u0105, niegospodarno\u015bci\u0105 oraz wieloma innymi patologiami.<\/p>\n Brak skutecznego nadzoru w przekszta\u0142ceniach w\u0142asno\u015bciowych pa\u0144stwowego mienia mo\u017ce doprowadzi\u0107 do powa\u017cnych nadu\u017cy\u0107 i pozbawienia lokalnych wsp\u00f3lnot ogromnych warto\u015bci. Rozleg\u0142e uprawnienia i zadania organ\u00f3w gminy przek\u0142adaj\u0105 si\u0119 na szeroki zakres mo\u017cliwo\u015bci decydowania\u00a0w sprawach maj\u0105tkowych. Wyb\u00f3r nieodpowiednich os\u00f3b rodzi powa\u017cne ryzyko, \u017ce nie b\u0119d\u0105 one dzia\u0142a\u0107 w interesie publicznym, ale w interesie w\u0142asnym lub powi\u0105zanych z nimi grup interesu.<\/p>\n Uwa\u017cam, \u017ce zakres obowi\u0105zk\u00f3w i uprawnie\u0144, jakie przyznano lokalnym samorz\u0105dom, znacznie przer\u00f3s\u0142 kwalifikacje profesjonalne i etyczne wielu radnych, a tak\u017ce kompetencje i sprawno\u015b\u0107 aparatu administracyjnego. Pojawiaj\u0105ce si\u0119 patologie mog\u0105 prowadzi\u0107 do utrwalenia przekonania, \u017ce ka\u017cda w\u0142adza sprawuje rz\u0105dy \u2028ponad spo\u0142ecze\u0144stwem, a w konsekwencji do kolejnego rozczarowania.<\/p>\n Mo\u017cna wymieni\u0107 dwa g\u0142\u00f3wne sposoby pokonywania zagro\u017ce\u0144 lokalnego rozwoju: (1) rzetelna\u00a0i wyczerpuj\u0105ca informacja przekazywana mi\u0119dzy w\u0142adz\u0105 i spo\u0142ecze\u0144stwem oraz (2) szeroko zakrojona, d\u0142ugofalowa akcja edukacyjna skierowana do os\u00f3b zaanga\u017cowanych w sprawy publiczne. Warto przypomnie\u0107, \u017ce w staro\u017cytnej Grecji udzia\u0142 w demokratycznym sprawowaniu w\u0142adzy posiadali tylko ci obywatele, kt\u00f3rzy posiadali odpowiedni status maj\u0105tkowy i spo\u0142eczny. Zdrowa forma rz\u0105d\u00f3w demokratycznych nazywana by\u0142a w tam Polite\u0105. Demokracja w formie zdegenerowanej, nazywana by\u0142a natomiast przez Arystotelesa \u201erz\u0105dami hien nad os\u0142ami\u201d.<\/p>\n My\u015bl\u0119, \u017ce wci\u0105\u017c istniej\u0105 realne szanse na usuwanie przeszk\u00f3d na drodze lokalnego rozwoju. Swoj\u0105 nadziej\u0119 wi\u0105\u017c\u0119 z mechanizmami skutecznej, spo\u0142ecznej kontroli, kt\u00f3rych cz\u0119\u015bci\u0105 s\u0105 niezale\u017cne lokalne media informacyjne. Funkcje kontrolne lokalnych spo\u0142ecze\u0144stw przejawiaj\u0105 si\u0119 tak\u017ce w dzia\u0142alno\u015bci licznych organizacji pozarz\u0105dowych, kt\u00f3re \u017cywo interesuj\u0105 si\u0119 miejscowymi sprawami publicznymi.<\/p>\n Tomasz Doma\u0144ski\u00a0<\/strong> [1]<\/a> Z dotychczasowej jednostki podzia\u0142u terytorialnego, gmina przekszta\u0142ci\u0142a si\u0119 w terytorialny zwi\u0105zek samorz\u0105dowy. Nast\u0119puje upodmiotowienie spo\u0142eczno\u015bci lokalnej. Gmina \u2013 w my\u015bl aktualnego stanu prawnego \u2013 to nie tylko obszar, ale przede wszystkim ludzie tworz\u0105cy wyodr\u0119bnion\u0105 korporacj\u0119 (zrzeszenie). \u2013 Z.Niewiadomski, \u2028Ustawa o samorz\u0105dzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, \u2028s. 6.<\/p>\n [2]<\/a> Z.Niewiadomski, Samorz\u0105d terytorialny i rozw\u00f3j lokalny, Warszawa 1991, s. 58-59<\/p>\n [3]<\/a> Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej<\/p>\n [4]<\/a> A.Piekara, Terenowa polityka spo\u0142eczna \u2013 problemy post\u0119pu i rozwoju w mikroskali, Warszawa 1991, s. 312-313<\/p>\n [5]<\/a> Z. Leo\u0144ski, Ustr\u00f3j samorz\u0105du terytorialnego w Rzeczypospolitej, Pozna\u0144 1991, s. 11<\/p>\n [6]<\/a> Katalog podstawowych zasad ustroju lokalnej w\u0142adzy wymienia A.Piekara w swoim opracowaniu pt. Terenowa polityka spo\u0142eczna\u2026, s. 310-311<\/p>\n [7]<\/a> A.Piekara, Terenowa polityka spo\u0142eczna\u2026, s. 311-312<\/p>\n [8]<\/a> Z.Niewiadomski, Samorz\u0105d terytorialny\u2026, s. 61<\/p>\n [9]<\/a> Osobowo\u015b\u0107 prawna jest r\u0119kojmi\u0105 samorz\u0105dno\u015bci. W przeciwie\u0144stwie do organ\u00f3w pa\u0144stwowych, kt\u00f3rych osobowo\u015b\u0107 prawna jest stopiona z osobowo\u015bci\u0105 pa\u0144stwa, gmina mo\u017ce wchodzi\u0107 w stosunki prawne z organami pa\u0144stwa, charakterystyczne dla dw\u00f3ch r\u00f3wnorz\u0119dnych jednostek organizacyjnych; jakkolwiek podlega nadzorowi organ\u00f3w pa\u0144stwa, to mo\u017ce z nimi wie\u015b\u0107 sp\u00f3r w trybie post\u0119powania administracyjnego. Mo\u017cliwo\u015b\u0107 nawi\u0105zywania stosunk\u00f3w prawnych z organami pa\u0144stwa, stwarza gminie odr\u0119bn\u0105 podmiotowo\u015b\u0107 prawn\u0105. Z przyznanej gminie osobowo\u015bci prawnej wynika nie tylko osobowo\u015b\u0107 prywatnoprawna, ale r\u00f3wnie\u017c podmiotowo\u015b\u0107 w sferze prawa publicznego., Z.Niewiadomski, Ustawa\u2026 s. 6-7<\/p>\n [10]<\/a> Z.Leo\u0144ski, Ustr\u00f3j samorz\u0105du\u2026, s. 14<\/p>\n [11]<\/a> Z.Wierzbicki, Terenowa polityka spo\u0142eczna \u2013 problemy rozwoju i post\u0119pu spo\u0142ecznego w mikroskali, Warszawa 1991, s. 230<\/p>\n [12]<\/a> A.Piekara, Trerenowa polityka spo\u0142eczna\u2026, s. 300<\/p>\n [13]<\/a> Ks. W.Piwowarski, Zasada pomocniczo\u015bci w \u017cyciu Ko\u015bcio\u0142a, Collectanea Theologica, s. 41\/1971, t. IV, 5 i nast\u0119pne<\/p>\n [14]<\/a> Z.Wierzbicki, Terenowa polityka spo\u0142eczna\u2026, s. 229<\/p>\n [15]<\/a> Ujmuj\u0105c samorz\u0105d w znaczeniu politycznym, okre\u015bla si\u0119 go jak honorowe uczestnictwo os\u00f3b cywilnych w wykonywaniu okre\u015blonych zada\u0144 pa\u0144stwowych. Friedrich E. Schnapp, Samorz\u0105d Terytorialny Nr 7-8 1991, s. 4<\/p>\n [16]<\/a> A.Piekara, Samorz\u0105d Terytorialny\u2026, s.9<\/p>\n [17]<\/a> A.Piekara, Terenowa polityka spo\u0142eczna\u2026, s. 9<\/p>\n\n
\nczy te\u017c zrzeszeniowy charakter samorz\u0105du);<\/li>\n
\nw dzia\u0142alno\u015b\u0107 samorz\u0105du mo\u017cliwe jest wy\u0142\u0105cznie w sytuacjach i formach przewidzianych ustaw\u0105, nienaruszaj\u0105cych owej samodzielno\u015bci.[5]<\/a><\/li>\n<\/ol>\nIstota prawna samorz\u0105du terytorialnego<\/h3>\n
\n
Rozw\u00f3j lokalny<\/h2>\n
Istota poj\u0119cia lokalnego rozwoju<\/h3>\n
Warunki lokalnego rozwoju<\/h3>\n
Kreatywno\u015b\u0107 lokalnego spo\u0142ecze\u0144stwa<\/h3>\n
\nwraz z Samorz\u0105dno\u015bci\u0105 i Pluralizmem
\ns\u0105 czynnikami wyzwalaj\u0105cymi
\nKreatywno\u015b\u0107 Spo\u0142ecze\u0144stwa.[17]<\/a><\/p>\n\n
Bariery i ograniczenia<\/h3>\n
Pokonywanie przeszk\u00f3d<\/h2>\n
\nUniwersytet Warszawski, 1992<\/p>\nPrzypisy<\/h3>\n
\n