Strategia rozwoju Zgierza
Studium przypadku
“Strategia rozwoju miasta Zgierza” była pierwszym planem tego typu w Polsce. Została opracowana w ramach pilotażowego projektu z zakresu strategicznego zarządzania gminą, realizowanego w programie Municipal Development and Capacity Building, prowadzonym przez Agencję Rozwoju Komunalnego w Warszawie. Jej treść zawierała się w dwóch komplementarnych dokumentach planistycznych: “Strategii rozwoju miasta Zgierza” oraz “Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza”. Cele rozwoju społecznego i gospodarczego zapisane w “Strategii” umiejscowione zostały w miejskiej przestrzeni, opisanej w “Studium”, ponieważ większość z nich związana była z realizacją publicznych inwestycji.
Mój udział w tworzeniu strategii rozwoju Zgierza miał podwójnych charakter. Z jednej strony występowałem w roli autora metodyki i kierownika programu strategicznego zarządzania gminą po stronie Agencji Rozwoju Komunalnego, zaś z drugiej – w roli pełnomocnika Zarządu Miasta Zgierza, odpowiedzialnego za przeprowadzenie pilotażowego projektu w tym mieście. Zgierz był wytypowany do wdrożenia tej metodyki przez USIAD, we współpracy z Agencją Rozwoju Komunalnego.
Wyzwania
Pierwsze lata funkcjonowania odrodzonego samorządu terytorialnego upłynęły na usuwaniu negatywnych skutków głębokiego kryzysu państwa, tworzeniu nowych struktur lokalnej władzy i administracji, stabilizowaniu finansów publicznych oraz realizowaniu najpilniejszych inwestycji infrastrukturalnych. Po kilkudziesięciu latach sprawowania rządów przez władzę ludową, instytucje niezależnego samorządu terytorialnego były zapomniane i powszechnie nieznane. W niepamięć odeszły nowoczesne metody zarządzania w administracji publicznej, ukierunkowane na racjonalne gospodarowanie publicznymi finansami i komunalnym mieniem.
Samodzielność, jaką uzyskały lokalne wspólnoty samorządowe, wiązała się z koniecznością wprowadzenia w życie profesjonalnych metod zarządzania gminą podobnych do tych, jakie stosowane są w przedsiębiorstwach działających w gospodarce rynkowej oraz w amerykańskich i zachodnio-europejskich jednostkach samorządu terytorialnego. W Polsce stało się to możliwe dopiero w drugiej połowie lat 90. XX wieku.
Podobnie jak w przedsiębiorstwach, istotą sprawnego zarządzania gminą jest uzyskanie maksymalnego efektu z możliwie jak najmniejszych nakładów (zwrotu z zainwestowanego kapitału). Z tą jednak różnicą, że w gminie chodzi o jak najlepsze i możliwie jak najtańsze zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, a nie o finansowy zysk.
Prace nad wieloletnim planem rozwoju miasta
Opracowanie wieloletniego, strategicznego planu rozwoju miasta zostało zainicjowane przez Radę Miasta Zgierza 27 czerwca 1996 roku dwoma uchwałami w sprawie rozpoczęcia prac nad strategią lokalnego rozwoju oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Wykonanie obu uchwał skorelowano ze sobą pod względem merytorycznym i proceduralnym, zgodnie z metodyką wypracowaną w ramach programu Municipal Development and Capacity Building. Głównym zadaniem strategii rozwoju miasta było wyznaczenie celów rozwoju społecznego i gospodarczego, w perspektywie następnych kilkunastu lat. Studium miało natomiast określić przestrzenne uwarunkowania ich realizacji. Większość celów rozwoju miasta jest osiągana przez inwestycyjne przekształcenie terenów, zgodnie z dyrektywami polityki przestrzennego zagospodarowania miasta.
Motywy, jakie skłoniły władze miasta do podjęcia prac nad wieloletnim planem rozwoju, były następujące:
- potrzeba identyfikacji najważniejszych potrzeb lokalnej samorządowej wspólnoty;
- potrzeba identyfikacji oczekiwań lokalnego sektora gospodarczego wobec lokalnej władzy;
- potrzeba identyfikacji głównych przeszkód oraz możliwości dalszego rozwoju miasta;
- konieczność podniesienia sprawności i efektywności zarządzania zasobami finansowymi, majątkowymi oraz organizacyjnymi miasta;
- potrzeba ustalenia i uzgodnienia najważniejszych zadań miejskich jednostek organizacyjnych oraz priorytetów ich realizacji;
- konieczność uzyskania akceptacji lokalnej społeczności, a także politycznego poparcia dla zamierzeń władz miasta;
- konieczność zbudowania stałych mechanizmów komunikacji, osiągania porozumienia i współpracy między władzami samorządowymi oraz kluczowymi środowiskami, skupionymi wokół lokalnych organizacji społecznych i gospodarczych.
Na to, aby samorząd nie był tylko formą decentralizacji administracji państwa, musi on korzystać z samodzielności. Jej warunkiem, podobnie jak w dziedzinie samorządu gospodarczego, jest samodzielność organizacyjna i finansowa.
Zakres uprawnień przekazanych samorządowi przez państwo
zależny jest od dojrzałości społeczeństwa.
Efekty prac
W toku prac nad wieloletnim planem rozwoju miasta Zgierza zrealizowano następujące przedsięwzięcia:
- w strukturze Urzędu Miasta utworzono Wydział Rozwoju Miasta, odpowiedzialny za koordynowanie zadań związanych z planowaniem strategicznym oraz monitorowaniem realizacji strategii i jej aktualizowaniem;
- przeprowadzono sondaż opinii mieszkańców Zgierza, przedstawicieli lokalnego sektora gospodarczego oraz absolwentów zgierskich szkół średnich;
- opracowano raport o stanie miasta, charakteryzujący problematykę społeczną, gospodarczą i przestrzenną;
- powołano honorową radę pod nazwą Konwent Rozwoju Miasta, której zadaniem było przeprowadzenie analizy uwarunkowań rozwojowych (SWOT) oraz sformułowanie podstawowych postulatów dotyczących kierunków rozwoju miasta;
- zdefiniowano deklarację wizji i misji rozwoju miasta oraz główne cele strategiczne;
- opracowano strategiczne programy gospodarcze, będące podstawą wieloletniego programu inwestycji publicznych oraz innych projektów realizujących strategiczne cele rozwoju lokalnej samorządowej wspólnoty;
- opracowano studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, uwzględniające wyniki analiz strategicznych oraz wskazujące lokalizacje dla realizacji strategicznych programów w miejskiej przestrzeni;
- przygotowano materiały informacyjne dla lokalnej społeczności, a także materiały promocyjne dla potencjalnych inwestorów;
- zorganizowano spotkania konsultacyjne i informacyjne władz z mieszkańcami miasta.
- Sondaż opinii
- Raport o stanie miasta
- Strategia rozwoju miasta
- Planowanie przestrzenne
W ramach prac nad “Strategią rozwoju miasta Zgierza” przeprowadzono badania sondażowe ogółu mieszkańców miasta, ze szczególnym uwzględnieniem sektora gospodarczego oraz absolwentów zgierskich szkół średnich (maturzystów). Wybór takiego profilu badań zdeterminowany był z jednej strony troską o kondycję lokalnego sektora gospodarczego, a z drugiej koniecznością tworzenia jak najlepszych warunków życiowego startu dla młodych Zgierzan.
Badania statystyczne zostały przygotowane i przeprowadzone przez prof. Stanisława Sochę z pomocą pracowników Wydziału Rozwoju Miasta. W ankiecie, złożonej z 24 pytań, poproszono respondentów o scharakteryzowanie ich sytuacji materialnej, mieszkaniowej, źródeł utrzymania oraz wyrażenie opinii dotyczących jakości życia w Zgierzu. Dla przedsiębiorców przygotowano natomiast ankietę z 30 pytaniami o warunki prowadzenia działalności gospodarczej w Zgierzu oraz o ich oczekiwania wobec lokalnej władzy.
Z kilku tysięcy odpowiedzi wyłonił się obraz społeczności mocno osadzonej w nowej rzeczywistości ustrojowej, ale niepewnej swojej przyszłości. Większość osób wyraziło zadowolenie z warunków życia, deklarując jednocześnie oczekiwania dotyczące funkcji opiekuńczych i socjalnych, realizowanych przez lokalne władze. Maturzyści deklarowali wolę kontynuowania nauki, natomiast dalsze plany wiązali raczej z poszukiwaniem życiowych szans poza Zgierzem. Przedsiębiorcy rozwinęli swoją działalność w pierwszych latach po transformacji ustrojowej, po czym napotkali na przeszkody związane z rosnącymi wymaganiami jakościowymi produkcji oraz finansowaniem swojej działalności.
Zebrane opinie jasno wskazywały na potrzebę sformułowania wizji dalszego rozwoju miasta, wyznaczającej kierunki skonkretyzowanych działań lokalnej władzy i administracji w perspektywie następnych kilkunastu lat. Wskazywały, że miejskie cele rozwoju powinny koncentrować się przede wszystkim na tworzeniu możliwie jak najlepszych warunków dla rozwoju lokalnej gospodarki, ponieważ jest ona źródłem dochodów gospodarstw domowych i finansowania zadań publicznych. Kondycja tej sfery bezpośrednio przesądza o lokalnych demograficznych trendach, a tym samym określa perspektywy dalszego rozwoju miasta.
„Raport o stanie miasta Zgierza 1997” był pierwszym opracowaniem, które zaprezentowało w miarę kompletny obraz miasta w jego wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym. Celem raportu było przedstawienie w zwięzłej i przejrzystej formie, usystematyzowanego opisu najważniejszych cech miasta oraz zjawisk i przemian w jego przestrzeni, w okresie kilku ostatnich lat.
Służył Konwentowi Rozwoju Miasta do identyfikowania atutów i słabości lokalnej samorządowej wspólnoty oraz szans i zagrożeń jej rozwoju. Korzystali z niego także urbaniści i inni eksperci zaangażowani do prac nad strategią rozwoju oraz nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Stał się ponadto interesującym źródłem informacji dla zgierskich radych oraz mieszkańców. Dziś jest ważnym dokumentem archiwalnym, prezentującym oblicze miasta z okresu głębokich przemian ustrojowych.
Prace nad raportem prowadzone były przez Wydział Rozwoju Miasta. Informacje do raportu pochodziły z poszczególnych wydziałów miejskiego urzędu, komunalnych służb i jednostek organizacyjnych, a także wielu instytucji zewnętrznych związanych z życiem i funkcjonowaniem Zgierza. Autorzy raportu dołożyli szczególnych starań, aby przedstawione informacje były zaprezentowane w sposób przejrzysty oraz opisane językiem zrozumiałym dla przeciętnego mieszkańca. Więcej uwagi poświęcono prezentacji zjawisk, trendów i wniosków, niż publikowaniu “suchych”, obszernych i trudnych w odbiorze, specjalistycznych danych.
Struktura treści raportu, w poszczególnych jego rozdziałach, obejmowała opis stanu przeszłego i obecnego oraz prognozy i przewidywania. Poszczególne zagadnienia zostały, w miarę możliwości, zaprezentowane w kontekście krajowym i regionalnym – zgodnie z zasadą: „Myśl globalnie – działaj lokalnie”. Taki sposób prezentacji ułatwiał porównawczą ocenę zjawisk społecznych i gospodarczych, a także identyfikowanie związków przyczynowo-skutkowych.
W połowie lat 90. XX wieku, dostęp do danych dotyczących funkcjonowania miasta był poważnie utrudniony. Wielu informacji po prostu nie gromadzono, a do innych – rozproszonych w wielu instytucjach – dostęp był ograniczony. W tamtym czasie, wiele instytucji publicznych nie było wyposażonych w komputery i nie przetwarzało informacji w formie elektronicznej. Z tego powodu, gromadzenie i opracowywanie danych do raportu wymagało znacznego nakładu pracy. Pojawiały się ponadto mniej lub bardziej uzasadnione wątpliwości, co do możliwości udostępnienia i rozpowszechnienia informacji.
Prace nad wieloletnim planem rozwoju zgierskiej wspólnoty samorządowej trwały dwa lata. Dokument zatytułowany „Strategia rozwoju miasta Zgierza” był jego główną częścią, określającą wizję rozwoju miasta, obszary koncentracji strategicznych działań, główne i pośrednie cele strategiczne oraz zespół programów gospodarczych, których realizacja powinna była przyczyniać się do osiągania celów rozwoju. Treść dokumentu koncentrowała się na życiu społecznym i gospodarczym Zgierza. Problematyka dotycząca gospodarowania przestrzenią została natomiast opisana w drugim, komplementarnym dokumencie – „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Zgierza”.
Większość strategicznych programów gospodarczych realizowana jest w trybie inwestycji publicznych, dlatego programy o takim charakterze zostały oznaczone w „Studium” stanowiącym podstawę kształtowania polityki przestrzennej i inwestycyjnej miasta. Poza programami o charakterze inwestycyjnym, sformułowano także programy, których realizacja przybierała formę pozainwestycyjnych przedsięwzięć projektowych. W strategii rozwoju zapisano również katalog podstawowych wartości etycznych i społecznych, które powinny stanowić fundament wszelkich działań podejmowanych w przestrzeni publicznej.
Główne cele strategiczne dla Zgierza zapisano następująco:
- Stworzenie przyjaznych warunków do życia oraz wzrostu zasobności miasta i jego mieszkańców.
- Wypracowanie pozytywnego wizerunku miasta, jako miasta nowoczesnego, sprawnie zarządzanego, bezpiecznego i przyjaznego.
- Ukształtowanie zdrowego i mądrego, obywatelskiego społeczeństwa.
- Stworzenie na obszarze miasta ładu przestrzennego oraz systemów nowoczesnej infrastruktury technicznej.
- Rewitalizacja centrum i parku śródmiejskiego oraz odbudowanie naturalnych zasobów przyrodniczych.
Strategia rozwoju miasta, przyjęta do realizacji uchwałą Rady Miasta z dnia 5 czerwca 1998 roku, miała szczególne znaczenie w jego historii. Była to pierwsza próba kompleksowego ujęcia zachodzących przemian, dokonania ich oceny oraz świadomego wyznaczenia kierunków dalszego rozwoju. Jej wartość polegała także na zaangażowaniu licznych przedstawicieli miejskich środowisk w proces analizy uwarunkowań oraz formułowania głównych kierunków rozwoju samorządowej wspólnoty. Nie była to autorska propozycja lokalnej władzy, ale efekt współpracy i porozumienia lokalnych grup społecznych, wspomaganych przez odpowiednich specjalistów i ekspertów.
Ustawa o Zagospodarowaniu Przestrzennym z 7 lipca 1994 roku, wprowadziła w samorządzie terytorialnym nowy akt planistyczny – “studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Studium nie miało i nadal nie ma mocy aktu prawa miejscowego, natomiast było i pozostało aktem kierownictwa wewnętrznego. Oznacza to w praktyce, że plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego (będące aktami prawa miejscowego) nie mogą być uchwalane w sprzeczności z dyrektywami studium.
W sytuacji braku szczegółowych dyspozycji dotyczących sposobów jego opracowania, pierwotne podejście do studium było zróżnicowane. W jednych gminach uznano, że powinno obejmować wyłącznie problematykę przestrzenną, natomiast w innych przypisano mu cechy strategicznego planu rozwoju.
„Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza” zostało powiązane z procesem planowania rozwoju społecznego i gospodarczego. Dane o mieście oraz wyniki analiz, prowadzonych w procesie strategicznego planowania, służyły między innymi urbanistom opracowującym studium dla Zgierza. W treści studium zawarto odniesienia dotyczące lokalizacji strategicznych programów gospodarczych, przyjmujących najczęściej formę projektów inwestycyjnych. Praktyczne znaczenie studium w strukturze wieloletniego planu rozwoju polegało na kształtowaniu treści planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego (stanowiących podstawę do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) w taki sposób, aby umożliwić wprowadzanie w życie strategicznych programów inwestycyjnych.
Uchwalone w dniu 5 czerwca 1998 roku studium było podstawą kształtowania i realizowania polityki przestrzennej w Zgierzu, w latach 1998-2003. Był to szczególnie ważny okres ze względu na zmianę zasad gospodarowania lokalną przestrzenią, nowe unormowania prawne, uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego (2002) oraz zwiększenie inwestycyjnego zaangażowania władz miasta. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku została zastąpiona nową ustawą z 27 marca 2003 roku, wzmacniającą znaczenie studium pośród lokalnych aktów planistycznych. Aktualny zapis polityki przestrzennej Zgierza wraz z mapami cyfrowymi jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zgierza.