Akty normatywne w jednostkach samorządu terytorialnego

Studium przypadku

Reformy ustroju państwa przeprowadzone w latach 1990 (utworzenie samorządowych gmin i regionów) i 1999 (utworzenie powiatów i wprowadzenie zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa) przekazały duży zakres samodzielności lokalnym wspólnotom samorządowym. Rady gmin, rady powiatów oraz sejmiki wojewódzkie uzyskały możliwość samodzielnego stanowienia lokalnego prawa w formie uchwał. To z kolei zrodziło konieczność umiejętnego, czyli zgodnego z zasadami techniki prawodawczej, redagowania aktów normatywnych, uchwalanych przez organy lokalnej władzy. Wszystkie akty normatywne muszą odpowiadać wymogom technicznym, które zostały wypracowane w doktrynie prawa oraz spisane w ustawach i rozporządzeniach. 

Przepis prawny to poprawne gramatycznie, logiczne zdanie, będące podstawową jednostką aktu normatywnego (ustawy, rozporządzenia, uchwały). Może stanowić odrębny artykuł, paragraf lub ustęp. Może w swojej treści zawierać kompletną normę prawną lub być tylko jej częścią. Normy prawne mogą być budowane ze złożenia większej liczby przepisów (pochodzących z jednej lub wielu ustaw).  

Norma prawna to wzór powinnego zachowania się lub zaniechania w określonych okolicznościach (nakaz, zakaz lub uprawnienie). Może być zawarta w treści pojedynczego przepisu prawnego, albo zbudowana ze złożenia większej liczby przepisów, odnoszących się do określonej sytuacji. Norma prawna składa się z trzech podstawowych części: hipotezy, dyspozycji i sankcji. Hipoteza wskazuje adresata normy prawnej. Może być skierowana do wszystkich, albo do wybranych grup osób, bądź do indywidualnie określonego adresata. Dyspozycja nakazuje adresatowi normy określone działanie lub podtrzymanie się od działania. Sankcja natomiast informuje jaki skutek wywoła nie zastosowanie się do dyspozycji normy prawnej. 

Prawo, czyli zbiór zasad zachowania się w określonych okolicznościach, można podzielić na trzy główne kategorie: prawo naturalne, prawo zwyczajowe i prawo stanowione. Spójność pomiędzy tymi kategoriami jest jedną z podstawowych cech dobrego, służebnego wobec ludzi, systemu prawa.

Prawo naturalne to normy moralne będące podstawą ludzkiej godności i wolności, odzwierciedlające naturalne dążenie człowieka do prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna. Jest obiektywne istniejącą częścią otaczającej nas rzeczywistości, podobnie jak prawa fizyki. Odmiennie jednak od niewzruszalnych praw fizyki, nakazy i zakazy moralne mogą być przez człowieka łamane, co prowadzi do konfliktów, cierpienia i chaosu. Zbiorem fundamentalnych norm prawa naturalnego jest między innymi Dekalog.

Prawo zwyczajowe, to wzorce zachowań utrwalone w tradycji mniejszych i większych społeczności. Nie pochodzi od organów legislacyjnych, ale jest przekazywane z pokolenia na pokolenie w formie lokalnego obyczaju. Bywa niekiedy potwierdzone w formie sformalizowanych aktów prawnych. Jest pośrednikiem między prawem naturalnym i prawem stanowionym.

Prawo stanowione uchwalane jest przez upoważnione do tego organy legislacyjne. Przyjmuje formę ustaw, uchwał, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego. Powinno być uszczegółowieniem zasad wynikających z prawa naturalnego i zwyczajowego. Jest na szczycie hierarchii systemu prawa zbudowanej na fundamencie prawa naturalnego i zwyczajowego. Dobry system prawa stanowionego powinien być spójny z prawem naturalnym, zupełny, jasny, wewnętrznie niesprzeczny, stabilny i prawidłowo ogłoszony.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej to najwyższy akt prawny w systemie polskiego prawa (ustawa zasadnicza). Jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama stanowi inaczej. Wszystkie ustawy oraz inne źródła prawa muszą być zgodne z Konstytucją RP. Ustawa zasadnicza określa podstawowe zasady funkcjonowania państwa. 

Ustawa jest podstawowym aktem stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Ustawę uchwala Sejm i Senat RP, zgodnie z zasadami określonymi w Konstytucji RP. Uchwaloną przez parlament ustawę Marszałek Sejmu przedstawia do podpisu Prezydentowi RP, który ją podpisuje, albo przekazuje do zbadania przez Trybunał Konstytucyjny. Jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją RP, Prezydent RP odmawia podpisania takiej ustawy. 

Rozporządzenie to akt normatywny wydawany na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (delegacji ustawowej), które zezwala lub nakazuje wskazanemu organowi administracji państwowej na unormowanie określonej kategorii spraw. Rozporządzenie nie może być wydane bez ustawowego upoważnienia. Jego postanowienia nie mogą być zbyt szerokie (wykraczające poza zakres ustawowej delegacji), ani sprzeczne z ustawami i Konstytucją RP. Delegację ustawową może uzyskać wyłącznie organ wskazany w Konstytucji. W warunkach stanu wojennego, Prezydent RP może wydawać rozporządzenia z mocą ustaw

Akty prawa miejscowego to unormowania stanowione przez organy administracji rządowej ogólnej i specjalnej oraz organy samorządu terytorialnego. Ustanawiane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Rodzaje, nazwę i przedmiot aktów prawa miejscowego określają ustawy. Zakres obowiązywania tych aktów jest ograniczony do obszaru działania organu, który ustanowił taki akt. Wszystkie akty prawa miejscowego ogłaszane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. 

Akty prawa miejscowego są aktami normatywnymi, będącymi źródłami powszechnie obowiązującego prawa, ale o ograniczonym zasięgu terytorialnym. Obowiązują tylko na obszarze działania organu, który go wydał. Akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy administracji rządowej i samorządowej.

Zgodnie z artykułem 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

„Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”.

Artykuł 94 Konstytucji RP natomiast stanowi:

„Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa”.

Organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego – rady gmin, rady powiatów oraz sejmiki województwa stanowią je w formie uchwał. Aktami wykonawczymi prawa miejscowego są zarządzenia organów wykonawczych odpowiednich szczebli administracyjnych: wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i zarządów powiatów (nie starostów). Zarząd województwa nie ma kompetencji w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego. 

Tekst aktu normatywnego jest budowany z przepisów tworzących normy prawne. Jednostką podstawową jest zdanie proste lub złożone. Jeśli norma prawna złożona jest z kilku powiązanych ze sobą tematycznie i funkcjonalnie zdań, wówczas konieczne jest powiązanie ich ze sobą odpowiednimi jednostkami systematycznymi. Pierwszeństwo mają zawsze zasady gramatyki języka polskiego.

Paragraf (§) to podstawowa jednostką redakcyjna i systematyzacyjną aktu prawnego. Treść paragrafu powinna, w miarę możliwości, przyjąć formułę jednego zdania ujmującego samodzielną myśl (normę prawną). Ciągłość numerowania paragrafów zachowuje się w treści całej uchwały bez względu na jej podział na działy i rozdziały.

Ustęp to zespół zdań, które opisują normę prawną. Jeśli paragraf podzielony jest na kilka ustępów wówczas każde zdanie jest numerowane kolejnymi cyframi arabskimi. Każdy ustęp poprzedza się akapitem i numeruje cyfrą arabską z kropką, zachowując ciągłość numeracji w obrębie paragrafu.

Punkty to wyliczenia stosowane w tekście dla poprawienia przejrzystości i ułatwienia posługiwania się aktem prawnym. Zapisuje się je cyframi arabskimi z nawiasem. Wyliczenie składa się z wprowadzenia do wyliczenia i punktów. Może być również opatrzone zakończeniem wspólnym dla wszystkich punktów. Ułatwia również umieszczanie odwołań do odpowiednich fragmentów tekstu. Punkty kończy się średnikiem, a ostatni kropką.

Litera pozwala na tworzenie na niższym poziomie niż punkt. Wyliczenie w obrębie punku oznacza się małymi literami alfabetu łacińskiego z wyłączeniem polskich znaków właściwych tylko dla języka polskiego (ą, ć, ę, ł, ń, ó, ś, ż, ź), z nawiasem, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej. W przypadku, gdy do oznaczenia wyliczenia zabraknie liter alfabetu, wprowadza się oznaczenia dwuliterowe i wieloliterowe.

Tiret (myślnik „–”) to dalsze wyliczenie w obrębie liter. Przy powoływaniu tiret stosuje się słowo „tiret” oraz słownie numer porządkowy tego tiret. Wcześniej wskazuje się właściwą literę, punkt, ustęp i paragraf, w którym powoływane tiret jest zawarte.

Załączniki to integralna część aktu normatywnego, w której zawiera się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, niedające się zapisać w postaci klasycznych jednostek systematyzacyjnych. W przypadku zastosowania załącznika, przynajmniej jeden przepis aktu normatywnego powinien zawierać odesłanie do postanowień zawartych w załącznikach.

Jednostki systematyzacyjne wyższego stopnia to rozdziały i działy. Stosuje się je w przypadku obszernych aktów prawnych (statutach, regulaminach, uchwałach w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego). Nazwa jednostki systematyzacyjnej wyższego stopnia składa się z pisanego dużą literą wyrazu „Dział” lub „Rozdział” bez kropki wraz z odpowiednią liczbą porządkową i tytułem.

Przy powoływaniu konkretnego przepisu wskazujemy oznaczenie jego jednostki systematyzacyjnej odpowiednio według kolejności: „§ … ust. … pkt … lit. … tiret …”, bez przecinków. Gdy jednostka redakcyjna składa się z kilku zdań, a zamierza się powołać lub wskazać tylko jedno z nich, wyraża się to zwrotem: „§ … ust. … zdanie … (słowne wskazanie numeru porządkowego zdania)”.

Znajomość zasad techniki prawodawczej jest użyteczna nie tylko przy redagowaniu aktów prawa miejscowego, ale również pomocna przy formułowaniu rozmaitych unormowań prawa wewnętrznego, opisywaniu procesów i procedur oraz sporządzaniu umów.

Pionierskie prace ustrojowe

Z pasją i nadzieją angażowałem się w działalność samorządu terytorialnego. Moja samorządowa przygoda rozpoczęła się od organizowania w moim rodzinnym mieście pierwszych wolnych wyborów do rady miejskiej, a zaraz potem – tworzenia nowych, samorządowych struktur administracyjnych. W latach dziewięćdziesiątych XX wieku, pełniłem funkcje sekretarza miasta, radnego miejskiego i radnego powiatowego, a także współtworzyłem Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi. Współpracowałem ponadto z Agencją Rozwoju Komunalnego w Warszawie. Pośród wielu pionierskich projektów, przypadło mi w udziale stworzenie pierwszego regulaminu organizacyjnego Rady Miasta Aleksandrowa Łódzkiego oraz pierwszego statutu Powiatu Zgierskiego. 

Rada Miasta Aleksandrów Łódzki

Regulamin Rady Miasta tworzyłem w ramach obowiązków sekretarza miasta. Był to akt prawa miejscowego o charakterze organizacyjnym, który określił strukturę oraz zasady (procedury) funkcjonowania nowej, samorządowej władzy. Istotnym czynnikiem sukcesu przy wykonywaniu tego zadania było prawnicze wykształcenie, a także wiedza z zakresu organizacji zarządzania. 

Statut Powiatu Zgierskiego

Samorządowe powiaty rozpoczęły swoją działalność w roku 1999, po wyborach z roku 1998. Obowiązek opracowania pierwszego statutu Powiatu Zgierskiego przypadł mi w udziale ze względu na funkcję przewodniczącego Komisji statutowo-prawnej, jaką piastowałem w Radzie Powiatu Zgierskiego.