W ustroju PRL (Polskiej Rzeczypospolitej Ludowe)j planowanie rozwoju na poziomie lokalnym nie było praktykowane. Obowiązywał wówczas hierarchiczny, scentralizowany system administracji państwowej, funkcjonującej zgodnie z wytycznymi PZPR (Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej). Dopiero w roku 1990, wraz z powołaniem do życia samodzielnych samorządowych gmin i regionów, pojawiła się możliwość autonomicznego decydowania o sprawach lokalnych na poziomie miast i wsi oraz województw. Wyposażone w osobowość prawną oraz własne pieniądze gminy i regiony mogły samodzielnie decydować o sposobach zaspokajania potrzeb samorządowych wspólnot oraz planować kierunki ich rozwoju. Po dziesięcioleciach partyjno-biurokratycznej dyktatury, lokalne społeczności mogły korzystać z wolności, ale musiały jednocześnie nauczyć się jak z niej korzystać.
Pierwsze ustawy, powołujące do życia jednostki samorządu terytorialnego, nie przewidywały możliwości wieloletniego planowania i programowania działań w sferze publicznej. Takie unormowania pojawiły się dopiero w połowie lat 90. XX wieku w ustawie z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nałożyła na gminy obowiązek opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, będącego w swej istocie strategią przestrzennego rozwoju gminy. Ustawa z 26 listopada 1998 roku o finansach gmin umożliwiła natomiast wieloletnie programowanie i finansowanie inwestycji publicznych (WPI), będących głównym narzędziem stymulowania rozwoju społecznego i gospodarczego. Nowe unormowania prawne zrodziły z kolei potrzebę profesjonalnego podejścia do planowania oraz instrumentalizowania procesów rozwojowych.
Potrzeba profesjonalizacji administracji publicznej
Zadanie opracowania profesjonalnej metodyki planowania lokalnego rozwoju dla gmin podjęła Agencja Rozwoju Komunalnego w Warszawie, uruchamiając we współpracy ze specjalistami amerykańskimi program Municipal Development and Capacity Building. Celem tego programu było wyposażenie polskich samorządów terytorialnych w zestaw komplementarnych narządzi z zakresu zarządzania, umożliwiających racjonalne wieloletnie planowanie oraz wprowadzanie ustalonych planów w życie. Główne moduły tego programu obejmowały problematykę strategicznego planowania lokalnego rozwoju, zarządzania finansami gminy oraz wieloletniego programowania inwestycji publicznych. Wypracowane w ramach tego programu narzędzia stały się wzorcem dla stosowania nowoczesnych metod zarządzania w wielu polskich gminach.
Metodyka strategicznego planowania lokalnego rozwoju była w swej istocie metodyką przygotowania “biznes-planu” dla gminy, umożliwiającego starania o pozabudżetowe pieniądze na finansowanie komunalnych inwestycji oraz innych strategicznych projektów i programów. Jednym z podstawowych celów było zwrócenie szczególnej uwagi samorządowych liderów na fundamentalną rolę prywatnego sektora gospodarczego, napędzającego rozwój we wszystkich sferach życia. Zaniedbanie lokalnej gospodarki oznacza de facto likwidację podstaw rozwoju lokalnej społeczności. Realne dobra materialne i usługi oraz pieniądz, znajdujący pokrycie w ich wartości, powstają tylko w gospodarce. Gospodarka tworzy miejsca pracy oraz finansuje gospodarstwa domowe i administrację publiczną – rządową i samorządową.
Wyzwania
Celem opracowania metodyki strategicznego planowania rozwoju gmin było nie tylko dostarczenie proceduralnych i technicznych narzędzi umożliwiających przeprowadzenie takiego procesu, ale przede wszystkim uświadomienie lokalnym decydentom powiązań przyczynowo-skutkowych prowadzących do wzrostu lub spadku jakości życia lokalnej społeczności. Wiele wysiłku wymagało przełamywanie barier mentalnych oraz przekonywanie, że wszelkie działania władcze i administracyjne w gminie powinny być podporządkowane tworzeniu możliwie jak najlepszych warunków dla rozwijania prywatnej przedsiębiorczości. Stan lokalnej gospodarki przesądza bowiem o trendach demograficznych i jakości życia samorządowych wspólnot.
Okres tzw. realnego socjalizmu pozostawił po sobie biedę. Jednym z najważniejszych zadań w pierwszych latach po transformacji ustrojowej było ożywienie gospodarki, oferującej miejsca pracy, a także źródła utrzymania oraz zasilanie finansowe dla budżetu państwa i budżetów gmin. Państwowe zakłady pracy popadały w kłopoty, natomiast coraz większego znaczenia nabierał prywatny sektor gospodarczy. Troska o stworzenie jak najlepszych warunków dla rozwijania lokalnej przedsiębiorczości stała się jednym z najważniejszych zadań samorządowych władz.
Istota strategicznego planowania rozwoju
O rozwoju lokalnej społeczności możemy mówić wtedy, gdy rośnie jej liczebność oraz jakość życia mierzona stopniem zaspokojenia indywidualnych i zbiorowych potrzeb. Gminy, w których dostępna jest praca, mieszkania, szkoły, centra kultury oraz ośrodki sportu i rekreacji, zatrzymują swoich mieszkańców, a także przyciągają nowych. Przyjazne, funkcjonalne i estetyczne przestrzenie życiowe powstają tam, gdzie lokalne władze samorządowe świadome są swojej usługowej roli wobec społeczeństwa, a rządzenie zastępują roztropnym zarządzaniem zasobami gminy, opartym na odpowiedniej wiedzy i umiejętnościach, zaś przede wszystkim – na kwalifikacjach etycznych.
Istotą stymulowania lokalnego rozwoju jest takie wykorzystanie dostępnych zasobów (finansowych, rzeczowych, organizacyjnych i ludzkich), aby eliminować słabości, wzmacniać atuty, redukować zagrożenia oraz wykorzystywać szanse pojawiające się w gminie i jej otoczeniu. Do tego potrzebne jest świadome oraz właściwie ukierunkowane podejmowanie decyzji na wszystkich poziomach zarządzania gminą: strategicznym, taktycznym i operacyjnym. Konieczne jest ponadto wyraźne oddzielenie zasobów niezbędnych do utrzymania bieżącej działalności urzędu i komunalnych służb od zasobów, które mogą być przeznaczone na realizację strategicznych programów gospodarczych.
Zasobów jest zawsze mniej, niż potrzeb wymagających zaspokojenia. Tym bardziej wykorzystanie zasobów powinno być starannie przemyślane i zaplanowane. Kompetencje o charakterze technicznym można kupić, zatrudniając odpowiednich specjalistów (menedżerów służb miejskich), natomiast nie do nabycia i nie do przecenienia są doświadczenie, morale i charyzma liderów samorządowej wspólnoty. Zarządzanie strategiczne gminą jest podobne pod względem metodycznym do zarządzania innymi organizacjami. Różni się natomiast jawnością podejmowanych decyzji oraz działań. Strategia rozwoju gminy nie może być tajemnicą dla społeczeństwa i co więcej – powinna cieszyć się jego szerokim poparciem.
Aby plan rozwoju gospodarczego mógł się powieść, należy podjąć różnorodne działania strategiczne wzmacniające mocne strony, przeciwdziałające słabym punktom, bazujące na możliwościach i neutralizujące zagrożenia. Sukces tych działań zależy od dostępności lokalnych zasobów, które można sklasyfikować w trzech podstawowych kategoriach: pieniądze, jakość zarządzania oraz poparcie społeczności. (Don Morrison)
Lokalny rozwój gospodarczy
Każde przedsiębiorstwo działa w określonym otoczeniu makroekonomicznym i gospodarczym oraz w określonej przestrzeni geograficznej. Otoczenie makroekonomiczne firmy to przede wszystkim czynniki polityczne oraz unormowania prawne warunkujące możliwości prowadzenia jej działalności. Otoczenie konkurencyjne to bariery wejścia, dostęp do rynków oraz natężenie czynników konkurencyjnych w danej branży.
Najbliższe otoczenie firmy kształtują czynniki związane są z jej lokalizacją, takie jak:
» dostępność i ceny gruntów;
» połączenia komunikacyjne i lokalny transport zbiorowy;
» stan uzbrojenia terenów (energia, woda, ścieki, łączność),
» lokalne podatki i opłaty,
» dostępność odpowiednio wykwalifikowanych pracowników,
» dostępność mieszkań i stawki czynszów,
» walory środowiska urbanistycznego,
» możliwości kształcenia i rekreacji,
» stan bezpieczeństwa publicznego,
» poziom wykształcenia,
» wartości etyczne,
» tradycje i wzorce zachowań.
Na większość z wymienionych czynników wpływ mają lokalne władze samorządowe. Mogą być one kształtowane na etapie tworzenia i wdrażania wieloletnich planów rozwoju, a także w toku podejmowania bieżących decyzji operacyjnych związanych z wykonywaniem podstawowych zadań gminy. Kluczowe znaczenie w symulowaniu lokalnej gospodarki ma znajomość potrzeb istniejących przedsiębiorstw, a także realistyczna ocena możliwości rozwijania aktywności gospodarczej na obszarze gminy.
Pieniądze i inne zasoby, jakimi dysponuje lokalny samorząd, mogą być wykorzystane na rozwój infrastruktury technicznej w parkach przemysłowych, albo na wybudowanie miejskiego aquaparku. Oba przedsięwzięcia są pożyteczne, ale w dłuższej perspektywie rodzić będę odmienne skutki dla budżetu gminy i jej mieszkańców. Umiejętność podejmowania właściwych decyzji we właściwym czasie oraz przewidywania ich skutków w perspektywie wieloletniej, to najważniejsze cechy odpowiedzialnego, strategicznego zarządzania gminą. Błędy popełnione na tym poziomie decyzyjnym są trudne lub niemożliwe do naprawienia.
Metodyka planowania rozwoju gminy
W procesie zarządzania wyróżnia się trzy podstawowe poziomy: strategiczny, taktyczny i operacyjny. Poziom strategiczny to ustalanie głównych celów, taktyka to programowanie działań, natomiast poziom operacyjny to wprowadzanie zaplanowanych działań w życie. Termin „zarządzanie strategiczne” jest pojęciem szerszym, niż „planowanie strategiczne”. Odnosi się do decyzji i działań podejmowanych na wszystkich poziomach zarządzania, związanych z osiąganiem strategicznych celów organizacji.
Metodyka strategicznego planowania lokalnego rozwoju koncentruje się na sposobach podejmowania decyzji na najwyższym poziomie organizacyjnym gminy, właściwym dla rad gmin oraz jej organów wykonawczych (wójtów, burmistrzów, prezydentów). Opisuje sposób postępowania związany z ustalaniem strategicznych celów rozwoju społecznego i gospodarczego w powiązaniu z lokalnym planowaniem przestrzennym.
Pierwszy etap tego procesu to gromadzenie (aktualizowanie) informacji o stanie gminy, służących jako podstawa do identyfikowania jej atutów i słabości oraz zagrożeń i szans dla rozwoju. Wyniki analiz stanowią dane wejściowe do etapu formułowania strategii rozwoju społecznego i gospodarczego oraz odpowiedniego kształtowania wytycznych polityki przestrzennej gminy. Po ustaleniu głównych celów strategicznych następuje etap programowania ustalonej strategii w formie listy przedsięwzięć (projektów), których realizacja pozwoli na osiąganie strategicznych zamierzeń.
Na kolejnych etapach prac, strategiczne plany działania analizowane są pod kątem ich wykonalności. Większość strategicznych programów gospodarczych to projekty inwestycyjne, których przeprowadzenie wymaga zapewnienia finansowania oraz uzyskania odpowiednich decyzji administracyjnych (warunków zabudowy, pozwoleń na budowę). Programowanie działań operacyjnych (planowanie projektów) przyjmuje formę budżetowania zadaniowego oraz wieloletnich programów inwestycji publicznych. Po stronie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest natomiast sporządzenie planów miejscowych umożliwiających prowadzenie pożądanej działalności inwestycyjnej.
Partnerstwo w zarządzaniu gminą
Strategiczne planowanie rozwoju gminy ma sens tylko wtedy, gdy jej liderzy będą dążyć do osiągania ustalonych celów. Strategia powinna być praktycznym narzędziem zarządzania gminą, a nie opracowaniem propagandowym. Powinna być “biznes-planem” dla gminy, który determinuje właściwe wykorzystanie jej zasobów.
Opisywana tu metodyka przewiduje szerokie zaangażowanie gminnych środowisk w proces budowania, monitorowania i aktualizowania wieloletnich planów rozwoju. To zaangażowanie przybiera formę Konwentu Rozwoju Gminy, czyli nieformalnej grupy doradczej złożonej z przedstawicieli organizacji społecznych i gospodarczych związanych z życiem gminy, a także osób wyróżniających się autorytetem, wiedzą lub społeczną pozycją.
Celem powołania Konwentu Rozwoju Gminy jest wykorzystanie rozległej wiedzy zaproszonych do współpracy osób oraz uzyskanie zobiektywizowanej oceny uwarunkowań rozwoju gminy. Służyć ma także budowaniu dobrego klimatu wokół działań lokalnej władzy oraz pozyskaniu wsparcia dla podejmowanych przez nią działań. Strategie eksperckie tworzone bez udziału lokalnej społeczności, mają znacznie mniejsze szanse na realizację.
Formuła wieloletniego planowania rozwoju przy współudziale mieszkańców gminy sprawdziła się w wielu krajach. Tworzenie strategii na zasadach jawności i społecznego partnerstwa powoduje, że opracowane plany stają się społeczną współwłasnością, podlegającą uważnej społecznej kontroli, a także minimalizują polityczne naciski i manipulacje. Apolityczność i dobra wola współpracy w interesie publicznym powinny przeświecać wszystkim wysiłkom podejmowanym przy tworzeniu i wdrażaniu wieloletnich planów rozwoju.
Tomasz Domański
Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa, 2000
© Materiał chroniony prawem autorskim – wszystkie prawa zastrzeżone.
Kopiowanie bez zgody autora jest zabronione.
W razie potrzeby, proszę o kontakt.
